课题组

重点镇作为城市发展的重要生长点和连接城乡的关键节点，对于加快推进城乡一体化发展具有重要的引擎作用。近期,我们组成3个调研组，集中利用3周时间，对全市29个乡镇开展大调研，在此基础上着重分析高升、新开、西安、甜水、田庄台、赵圈河、欢喜岭等重点镇建设存在的问题，并提出相关政策建议。

一、 目前我市重点镇经济社会发展存在的主要问题

    1.总体规模偏小。在建成区面积上，7个重点镇建成区总面积为9.5平方公里，平均建成区面积仅为1.6平方公里，低于全市乡镇2.6平方公里的平均水平。在人口规模上，7个重点镇中人口最多的高升镇为2.9万人，最少的赵圈河镇则不到万人，镇均人口约2.3万人，与经济学上划定建制镇基础人数（3-5万）存在较大差距。在村屯分布上，7个重点镇就有自然屯187个，其中低于200户的屯占67.4%，过半数村屯距离镇中心达4公里以上，村屯散、小、远。从这三个方面来看，我市的7个重点镇是名副其实的“小镇小村小屯”（见附件1-2）。

2. 经济发展不平衡。从地区生产总值来看，2011年全市乡镇平均值为27.9亿元，重点镇中最高的高升镇为93亿元，最低的新开镇为9.5亿元，两者相差9.8倍。从公共财政预算收入来看，7个重点镇2011年公共财政预算收入共计2.3亿元，仅占全市乡镇总量的13.9%，最高的高升镇为5400万元，最低的赵圈河镇为2269万元，两者相差2.4倍。从农民年人均纯收入来看，最高的高升镇为14200元，最低的甜水镇为12700元,差距并不明显。实际上，从这三个指标可以看出，7个重点镇经济发展不平衡，且在全市29个乡镇中不具备绝对优势（见附件2）。

3. 基础设施建设和公共设施不完善。调研中，7个重点镇虽然已建或正在建的污水处理厂有5家，但垃圾集中处理点建设数量较少、仅有2个；虽然70%的村屯实现了“村村通油路”，但道路普遍缺乏维修养护，近一半以上存在通行困难。7个重点镇平均每万人拥有公共设施量分别为0.6个卫生院、15.8张卫生院床位、9.8个卫生技术人员、0.4个养老院、32张养老床位、0.6所学校、1.1个文体活动场馆，与全市乡镇平均水平大体相当。总的看，7个重点镇基础设施建设水平不高，甚至在某些方面低于全市乡镇平均水平（见附件3）。

4. 社会保障水平普遍较低。7个重点镇虽然有将近2/3的农民转为市民，但是绝大多数人口依然没有享受到城市居民待遇，仍属于“半市民化”。仅从养老保险参保率来看，参加城镇职工养老保险和农垦职工养老保险的人数只占适龄参保者总数的40.3%，比全市乡镇平均值略高2.7个百分点。提高社会保障水平依然任重道远（见附件4）。

二、 当前制约重点镇经济社会发展的原因分析

1.缺乏市域统筹规划是制约重点镇发展的首要问题。目前，7个重点镇中只有西安镇编制完成了镇域发展规划并报上一级政府审批。其他重点镇仍然处在“纸上谈兵”阶段，仅有几个镇形成的规划初稿，不仅“眼光低”、“小家子气”，更为严重的是内容雷同、定位重合，没有从全市角度进行统筹规划。事实上，低级的镇域规划比没有规划更为可怕，一旦付诸实施后患无穷。

2.产业集约化程度低是制约重点镇发展的核心问题。调研中发现，7个重点镇除西安镇土地流转较成规模外，其他重点镇土地流转多为农民私下流转，规模小、数量少、不规范，严重制约农民从土地中解放出来，阻碍农业生产方式转变和现代农业发展。从统计数据中还可以看出，7个重点镇共有168户工业企业，只有22.6%的企业进入到仅有的3个乡镇工业园区内，企业向园区集中和集群化程度低。此外，重点镇服务业发展相对滞后，除一些小商贸、小餐饮、小娱乐外，没有形成带动小城镇发展的现代服务业体系，公共服务水平落后，集聚能力差（见附件5）。

    3.政策支持不足是制约重点镇发展的外在因素。在重点镇建设上，“工业反哺农业、城市支持农村”的指导思想没有得到很好的贯彻落实。目前，城市依然是和农村“争指标”、“争资金”、“争人才”，重点镇发展所需的资源要素无法得到有效保障。如果我们仅仅依靠镇级财政投入，而不在宏观政策上进行调整，我们的重点镇建设永远只能是“空中楼阁”，推进城乡一体化发展也永远是“乌托邦式”的理想。实际上，镇域经济是中国经济最小单元，也是最具潜力和活力的区域，我们与南方地区经济发展的根本差距就在镇一级。当前，加大对重点镇的政策支持已经刻不容缓，势在必行。

    4.体制机制僵化是制约重点镇发展的内在因素。一方面，重点镇的机构虽小，却站所俱全，且人浮于事、疲于应付，缺乏发展的活力和动力。另一方面，目标考核体系简单化、任务指标“一刀切”，导致重点镇的发展一个模式、一个套路、脱离实际、虚假成风。乡镇体制机制不活不仅制约了重点镇的发展，也在一定程度上阻碍了全市经济社会的大发展、快发展。

三、 加快我市重点镇发展的政策建议

1.统筹编制镇域发展规划。规划是发展的先导。没有全市整体的统筹规划，就没有重点镇一体化发展的坚实基础。当务之急应上收乡镇特别是重点镇的规划编制及审批权，由市规划局统一组织编制重点镇总体规划、详细规划、专业规划，明确重点镇发展定位、产业布局、土地利用，以及与周边城镇、各县区（经济区）之间的协调关系。应按照相对集中、资源优化配置和保护生态环境的原则，重点规划好工业区、住宅区和农田保护区，特别是工业项目布点要切实防止“村村点火，处处冒烟”的现象。同时，应建立城乡一体化的规划监测系统，促进城市综合执法监察向农村延伸，确保规划有效实施，实现一张蓝图绘到底。

2.引导产业集中集聚集约发展。产业集约发展是推进城乡一体化发展的内在本质和全部精髓所在。加快重点镇发展必须充分利用现有资源引导产业集聚，出台相关政策,强化产业支撑作用。重点镇新上项目原则上均应进入相应的产业园区，存量项目逐步转移，鼓励引导大项目、大企业向重点镇集聚。应充分发挥高升、甜水、西安等镇农业资源优势，全力引进国家级农业龙头企业，开展土地规模化经营，大力发展农贸物流、食品加工、休闲农业等现代农业。应充分发挥田庄台、赵圈河、欢喜岭等镇文化旅游资源优势，重点发展商贸物流、休闲旅游、温泉度假等服务产业，打造文化古镇、旅游小镇。应进一步发挥新开镇临近油田地区产业基础优势，加快机械制造等产业发展。

3.实施用地倾斜政策。正确处理好城市和农村土地利用关系，是实现城乡一体化发展的关键。在充分挖掘农村用地潜力的同时，更要对重点镇用地给予适当支持，为未来城镇建设留有空间。一是在新一轮土地利用总体规划修编中，每年安排一定数量的用地指标，优先安排重点镇新型农村社区、基础设施、公共设施等项目建设。二是对符合规划，列入城乡一体化重点示范项目、大型建设项目或工业项目，予以优先安排用地指标。三是积极开展撤屯并村、土地整理、开发利用荒地和废弃地，做到集中集约用地。应采取奖惩措施，对自愿退出宅基地向城镇集中居住的居民予以一定优惠政策；对违法乱建者予以严惩。

4.拓展资金来源渠道。加快重点镇建设、推进城乡一体化发展，必须坚持改革创新，用市场化的办法积极破解“钱从哪里来”的问题。应借鉴先进地区的经验做法，不断拓宽工作思路，建立多元化投入机制，构建“政府引导、政策扶持、市场化运作”的城乡一体化建设格局。一是应充分利用《盘锦市城乡一体化综合配套改革方案》报省政府批复的契机，积极争取上级政府的财政支持，用好城市维护建设税和存量建设用地有偿使用收益，集中用于重点镇及重点村屯基础设施建设。二是应做好辽宁省推进城镇化建设专项资金对上争取工作，配合城乡一体化专项资金集中使用，推进重点镇基础设施建设。同时，减收或免收重点镇辖区内的城市建设配套费等税费，市、县两级政府各提取一定比例的土地出让金用于重点镇建设。三是创新融资方式，鼓励通过社会集资、引导农民“带资进城”、招商引资、创立城乡一体化建投公司或农业投资公司等多渠道筹资，加快重点镇公共设施建设。

5.建立灵活的体制机制。城乡一体的领导体制机制是加快重点镇建设的根本保障。一是探索扩权强镇模式。应强化重点镇社会管理和公共服务职能，赋予重点镇部分县级行政管理职能和社会管理权限，下放城建、交通、环保等部分行政执法权。二是深化重点镇各项改革。推动城乡养老和医疗保险并轨、户籍改革、农民免费就业培训等改革创新在重点镇先行先试。三是制定各有侧重的考核指标，对不同类型的重点镇进行分类考核管理。